Koordinasi kemanusiaan di Indonesia: dari sudut pandang LSM

oleh Carsten Völz

Meskipun komunitas kemanusiaan menyadari tentang pentingnya koordinasi, namun pengalaman di Indonesia pada beberapa bulan pertama setelah tsunami memberikan pelajaran yang sangat berharga.

PBB telah melakukan berbagai upaya yang signifikan untuk mengkoordinir berbagai kegiatan, tetapi pendekatan yang tampaknya didasari pada asumsi jika terdapat alokasi sumber daya yang cukup di lapangan, maka koordinasi akan terbina dengan sendirinya ­ tidak selamanya menghasilkan koordinasi yang efektif. Di beberapa level bahkan terlalu banyak koordinasi. Dengan banyaknya lembaga PBB di Banda Aceh yang bersaing demi mempertahankan lahannya masing-masing, koordinasi justru menjadi tak terkendali, dengan 72 kali rapat koordinasi di Banda Aceh setiap minggunya. Sebagian besar LSM bahkan tidak memiliki sumber daya meskipun hanya untuk menghadiri sebagian kecil dari pertemuan tersebut yang pada akhirnya hanya dihadiri oleh 10-40 lembaga ­ jumlah in hanya sebagian kecil dari 400 LSM internasional yang ada. Banyak rapat koordinasi yang tidak memiliki rumusan tujuan yang jelas dan tidak menjelaskan tentang peranan, tanggung jawab dan hak untuk mengambil keputusan bagi para peserta. Seringkali tidak jelas apakah tujuan rapat tersebut untuk berbagi informasi, menyusun konsensus atau pengambilan keputusan operasional maupun kebijakan. Staff senior seringkali menghabiskan lebih banyak waktu untuk koordinasi daripada implementasi.

Banyaknya pertemuan mencerminkan kecenderungan kepada peningkatan spesialisasi kemanusiaan dan ketidakmampuan untuk memfokuskan pada urusan inti kita. Waktu yang cukup signifikan pun dihabiskan untuk mendiskusikan masalah kebijakan dan pendekatan untuk pelaksanaan rekonstruksi dan pemulihan pendapatan masyarakat disaat banyak kawasan permukiman yang terkena bencana di Aceh masih kekurangan akses untuk mendapatkan sanitasi dasar selama dua bulan sejak terjadinya bencana. Komunitas kemanusiaan sebagian besar terpecah-pecah dan membiarkan isu-isu penting terbengkalai begitu saja untuk jangka waktu yang cukup lama.

Terlalu banyak lapisan koordinasi. Kelompok koordinasi serupa yang dipiloti oleh PBB bekerja dengan isu-isu yang sama di Jakarta, Medan, Banda Aceh dan Meulaboh, dan dengan hanya sedikit komunikasi antar mereka. Akibatnya pedoman dan standar yang sama disusun secara terpisah-pisah. Beberapa lembaga PBB bahkan melakukan koordinasi sekaligus implementasi, sehingga mereka terkadang tampak lebih terfokus pada agenda pertemuannya sendiri dengan pemerintah Indonesia daripada mewakili bagian kepentingan dari komunitas kemanusiaan. PBB membuka Humanitarian Information Centre (HIC) atau Pusat Informasi Kemanusiaan yang bertugas untuk mengumpulkan dan menyebarkan informasi untuk memudahkan lembaga-lembaga kemanusiaan dalam mengambil keputusan mengenai program yang disampaikan. Akan tetapi, pusat informasi tersebut hanya beroperasi secara penuh selama beberapa minggu dan meskipun telah cukup membantu selama beberapa minggu pertama yang begitu sulit namun pusat informasi ini juga tidak memiliki sumber daya yang memadai untuk memenuhi seluruh kebutuhan. Dua pusat pelayanan kemanusiaan lainnya juga didirikan ­ yaitu Joint Logistics Centre dan Humanitarian Air Service.

Peranan militer

Kenyataan bahwa pihak militer Indonesia mengkoordinir penggunaan asset-asset militer yang disediakan oleh pihak pemerintah asing bertentangan dengan praktek kemanusiaan yang baik yang menyebutkan bahwa kontribusi militer untuk respons kemanusiaan harus berada di bawah koordinasi pihak sipil. LSM-LSM
seringkali diabaikan dalam penggunaan asset-asset tersebut untuk melakukan penilaian dan memulai operasi tanggap darurat. Ketika LSMLSM telah memiliki kapasitas menggunakan jalur udara untuk mengangkut barang dari daerah-daerah lainnya di Indonesia menuju Banda Aceh dan Meulaboh, penggunaan kapal dan helikopter untuk mengakses komunitas yang ada di pantai barat Sumatra yang terparah dan tidak dapat diakses justru dibatasi. Pada dua minggu pertama masa darurat, para wartawan dapat melakukan perjalanan lebih mudah dengan menggunakan helikopter daripada staff LSM. Pihak militer yang beroperasi di daerah ini tidak mengumpulkan informasi secara sistematis tentang kelompok masyarakat yang menjadi korban. Informasi yang sangat minim terkumpul itupun tidak terbuka bagi LSM. Situasi ini agak sedikit membaik tidak lama setelah munculnya berbagai keluhan. Namun yang tak dapat berubah adalah kenyataan bahwa aksi kemanusiaan ini berada di bawah kendali pihak yang bertikai di Aceh dengan implikasi yang cukup serius bagi netralitas komunitas kemanusiaan. Sesuatu yang lebih dapat dilakukan pada tingkat yang lebih tinggi untuk memastikan bahwa terdapat perbedaan yang jelas antara peranan para aktor kemanusiaan dengan pihak militer Indonesia.

LSM besar lawan LSM kecil

Banyaknya komunitas kemanusiaan di Aceh tampak jelas dari panjangnya daftar yang dikumpulkan oleh Pusat Informasi Kemanusiaan (Humanitarian Information Centre) yaitu sebanyak 203 halaman. Disamping itu, pada LSM-LSM Internasional yang telah terdaftar (yang mempekerjakan sekitar 5.000 staff internasional seiring dengan tingginya respons) terdapat sejumlah lembaga internasional lebih kecil yang dapat mengambil jalan pintas dalam proses registrasi, yaitu sekitar 120 LSM Aceh yang telah terbentuk sebelumnya dan banyak lagi kelompok-kelompok kecil relawan Indonesia yang tiba dari berbagai daerah di negara ini. Mekanisme koordinasi yang dibangun oleh komunitas internasional tidak menyentuh lembaga-lembaga lokal, khususnya lembaga-lembaga yang bekerja di lokasi-lokasi terpencil. Semua pertemuan dilakukan dalam bahasa Inggris, tanpa adanya terjemahan kedalam bahasa setempat. Tidak dapat dimengerti apa yang sebenarnya terjadi, banyak LSM lokal yang mendadak berhenti menghadiri pertemuan tersebut. Dominasi penggunaan bahasa Inggris digambarkan oleh pengalaman staff CARE yang menyiapkan database tentang lokasi-lokasi IDP untuk digunakan oleh HIC. Karena tertulis dalam Bahasa Indonesia, HIC menghabiskan waktu selama dua minggu untuk memproses data tersebut dimana banyak waktu dan sumber dana yang terbuang karena lembaga-lembaga lainnya juga ikut mengirimkan staff untuk mewawancarai para IDP dan mengumpulkan informasi yang sebenarnya telah diketahui.

Pemerintah Indonesia, sejumlah lembaga PBB dan bahkan sebagian besar LSM Internasional mempertanyakan kemunculan lembaga dan kelompok kecil, yang memiliki kualitas dan sumber daya yang rendah. Bencana ini, selain menarik sejumlah aktor yang masih diragukan ­ seperti masuknya organisasi yang berbasiskan agama tertentu dalam daftar HIC ­ juga banyak lembaga kecil yang memberikan kontribusi secara signifikan untuk pelaksanaan respons secara keseluruhan, serta menghilangkan kesenjangan yang tidak dapat ditangani oleh lembaga-lembaga yang lebih besar. Mereka mungkin saja mendapat bantuan yang lebih besar dengan mekanisme koordinasi yang cukup efektif. CARE dan LSM Internasional yang lebih besar lainnya mencoba untuk membina kerjasama dengan para aktor yang lebih kecil di tingkat daerah. Hal ini dapat berjalan dengan baik bila amanat tersebut dilaksanakan sebagaimana mestinya, untuk menghindari tumpang tindih dan berupaya untuk memodifikasi berbagai pendekatan program yang masih diragukan. Seperti yang terjadi beberapa waktu yang lalu (misalnya Kosovo), wilayah tugas yang menjadi tanggung jawab PBB dipercayakan kepada LSM-LSM Internasional kunci untuk mengkoordinir lembaga-lembaga lainnya. Pendekatan yang cukup berhasil ini dapat diterapkan pula di Aceh.

Pemberitaan mengenai isu-isu koordinasi

Sebagian besar orang pasti setuju bahwa koordinasi cukup penting tetapi terdapat perbedaan persepsi tentang apa makna yang ditimbulkan dari koordinasi tersebut. Dalam bentuknya yang paling minimal, koordinasi ini mencakup pengukuran khusus untuk menghindari tumpang tindih atau upaya yang lebih mendalam untuk menyelaraskanberbagai respons. Yang terakhir ini dapat menimbulkan masalah yang cukup signifikan bagi LSM-LSM seperti CARE misalnya yang badan koordinasinya dianggap tidak netral ­ keterlibatannya dengan PBB atau ‘gabungan dari segala macam kepentingan’ lainnya ­ dan upaya-upaya penyelarasan justru menghambat kewajiban LSM untuk bertindak adil tanpa memihak. Terdapat pula kesulitan yang cukup signifikan dimana badan koordinasi memiliki tanggung jawab bersama untuk melaksanakan operasi dan koordinasi. Dalam hal ini mungkin terdapat segelintir kepentingan dan kurangnya fokus yang objektif. Struktur koordinasi dapat menjadi kuat tetapi akan lemah pada prakteknya jika badan koordinasinya tidak memadai ­ khususnya sumber daya dan tenaga staff. Jika koordinasi tersebut baru terbentuk dan/atau belum berpengalaman serta jika struktur penyebaran informasi tidak lengkap, maka sulit untuk menciptakan suatu lingkungan yang kondusif untuk melaksanakan partisipasi, kolaborasi dan kerjasama.

Rencana ke depan

Komunitas kemanusiaan internasional harus lebih proaktif dalam perencanaan selanjutnya, terutama menyangkut hal-hal sebagai berikut:

penentuan kebutuhan informasi n menyampaikan bentuk-bentuk penilaian yang telah distandarisasi n kontekstualisasi standar-standar minimum SPHERE yang berkenaan dengan respons bencana
mengetahui hubungan yang jelas antara struktur koordinasi di tingkat nasional, provinsi, daerah dan sektoral
mengetahui tentang kompetensi dan rencana awal untuk menyesuaikan antara pembagian tenaga kerja dan pengalokasian sumber daya
mengetahui tentang berbagai peranan penting dari pemerintah pusat maupun pihak militer serta mengklarifikasikan tugas dan tanggung jawab mereka n pra-pembinaan struktur koordinasi LSM Internasional dengan sistem melekat untuk kolaborasi, representasi dan advokasi
menyentuh organisasi-organisasi sosial kemasyarakatan lokal maupun nasional
pemetaan kapasitas di daerahdaerah yang beresiko tinggi.

Meskipun mendapat kecaman, respons tsunami secara keseluruhan cukup efektif dan mendorong timbulnya pembelajaran institusional. Dengan perencanaan kedepan yang lebih baik dan lebih besar yang akan memperhatikan berbagai pelajaran yang didapat dari respons pascatsunami, masyarakat internasional dapat menemukan bahwa dirinya akan lebih siap dan lebih lengkap untuk melakukan koordinasi secara efektif bila terjadi bencana lainnya di masa yang akan datang.

Carsten Völz adalah Emergency Operations and Preparedness Coordinator,
CARE Emergency Group (CEG).
Artikel ini ditulisnya sendiri dan bukan mewakili pendapat CARE maupun para mitranya.
Email: HYPERLINK “mailto:voelz@careinternational.org”

1.HYPERLINK “http://www.humanitarianinfo.org/sumatra” www.humanitarianinfo.org/sumatra
2.HYPERLINK “http://www.icva.ch” www.icva.ch
HYPERLINK “http://www.humanitarianinfo.org/srilanka/infocentre/reference/docs/Care_Evaluation.pdf”

These INGOs ­ with Save the Children, the International Rescue Committee dan Mercy Corps
­ juga bekerjasama dalam Emergency Capacity Building project yang bertujuan untuk: meningkatkan
efektivitas sumber daya, pengembangan dan pemeliharaan kualitas staff; meningkatkan
akuntabilitas organisasi; meningkatkan penilaian terhadap dampak yang timbul; meningkatkan
kapasitas untuk pengurangan resiko dan tanggap darurat; serta meningkatkan kapasitas ICT.

Sumber:
Forced Migration Review, Tsunami: belajar dari respons kemanusiaan. Edisi khusus, Agustus 2005, hal. 26 - 27.